不同类型的项目应该采用什么样的投入方式，政府投资应该占多大比重，需要进行项目的细化分析。在具备“使用者付费”基础的项目中，需要分析项目直接投资收益，测算财务可行性的水平，判断非政府投资投入的可能性和比重

　　分类管理是投资体制改革的基本要求。2004年《国务院关于投资体制改革的决定》明确了对固定资产投资项目实行分类管理的基本原则，即在合理界定政府和企业各自定位、作用和责任的基础上，对政府投资项目和企业投资项目实行分类管理。随后，分别建立了政府投资项目审批管理制度、企业投资项目的核准管理制度和备案管理制度。时至今日，审批、核准和备案已经成为投资项目管理的基本制度。

　　政府与社会资本合作突出了“分类细化”的重要性。与2004年《国务院关于投资体制改革的决定》有所不同，2013年开始的新一轮投资体制改革是在党的十八届三中全会确立了全面深化改革、充分发挥市场配置资源的决定性作用之背景下开展的。2014年，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》明确了在固定资产投资中推广使用政府与社会资本合作模式，即在政府负有责任的固定资产投资领域中引入非政府投资主体，充分发挥市场机制的决定性作用。在政府和社会资本合作中，对政府发起的PPP项目进一步细分以合理确定政府和社会资本各自的权利、义务、利益和风险责任，成为构建政企合作的基本要求。

　　政府投资不同的投入方式需要对项目“分类细化”。2019年，《政府投资条例》明确政府投资的投入方式包括直接投资、资本金注入、投资补助和贷款贴息四种，分别适用于公益性项目、经营性项目、政府和企业合作投资项目、以及企业投资项目。不同类型的项目应该采用什么样的投入方式，政府投资应该占多大比重，需要进行项目的细化分析。在具备“使用者付费”基础的项目中，需要分析项目直接投资收益，测算财务可行性的水平，判断非政府投资投入的可能性和比重。

　　现行投资项目分类，主要包括两种方法。一是按照投资主体进行分类，即政府投资项目或企业投资项目。二是按照专业进行分类，如交通、水利、铁路、公路等专业投资项目。这两种项目分类方法有其便利之处，但也有不足之处。其中，按投资主体划分项目类别的方法，对政府直接投资的项目有清晰的责任主体指向，但对具备“使用者付费”基础、可以引入市场机制的项目则无法直接确定相应的责任主体。因此，从确定项目的最终责任主体角度，有必要考虑其他分类方法。

　　投资项目的最终需求包括公共需求、市场需求、公共需求和市场需求兼顾三种类型。公共需求具有公益性、不可替代性，价格调节作用不明显或完全失效，公共属性明显，市场的资源配置作用失效，应当由政府承担项目的投资建设和管理责任，以保护公共利益和社会公平性；市场需求具有针对性、可替代性，价格调节作用明显，应当由企业投资主体承担项目的投资建设和管理责任，以充分发挥市场机制的作用；公共需求和市场需求兼顾的项目，则可以由政府投资主体和社会资本共同承担项目的投资建设和管理责任，从而在兼顾公共利益和社会公平性的同时，最大限度发挥市场机制的作用。

　　按照最终需求对项目进行分类，直接的效果是可以通过对不同项目面临的需求种类的分析，快速确定项目的投资建设和管理责任主体，或者，通过对一个项目面临的需求结构的分析，合理划分项目中政府和企业各自的投资比例和责任分配。这种方法，对政府以资本金注入方式投资的项目、对政府与社会资本合作项目、对使用专项债券资金的项目，有很强的可操作性和实际作用。

　　政府投资项目中，包括直接投资项目、资本金注入项目以及政府与社会资本合作项目，政府对于是否需要获取项目的直接财务收益，始终缺乏清醒的认识。直接投资方式适用于公益性项目，没有直接的财务收益，政府投资的效益体现在基础设施和公共服务条件改善对后续经济社会发展的支撑作用。资本金注入方式适用于经营性同时又需要政府予以引导发展的项目，有直接的财务收益，政府投资的效益体现为对社会资本的撬动、引导作用。政府和社会资本合作适用于带有较强的公益性，同时又具备“使用者付费”基础，有一定直接财务收益的项目，政府投资的效益体现在弥补可行性缺口后，能够吸引社会资本进入公共产品和公共服务供应体系，更好、更快地满足公共需求，完善公共服务体系，提高公共服务能力。由此可见，在政府投资过程中，政府是没有必要追求直接的财务收益的。

　　2014年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》中，在推广使用政府和社会资本合作的政策规定中，国务院明确要求“政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任”。这就意味着政府在不承担债务责任的同时，不再追求项目直接的财务收益。实践中，包括北京市在内的不少地方的基础设施项目建设中，政府资金充作资本金，在不承担债务责任的同时放弃财务收益，已经较为常见。

　　政府放弃投资项目财务收益的根本原因，是政府的公共属性定位。政府经公众授权而存在，行使公众授予的公共权力、占有归全民所有的公共资源、使用来自公众的公共预算资金、投资建设满足公共需求的项目、提供公众所需的公共产品和服务。一句话，政府姓“公”不姓“私”，在投资活动中，政府不是一个一般概念上的市场投资主体，而是具有特定的公共投资责任的主体。在全面深化改革，充分发挥市场配置资源的决定性作用的要求下，政府的公共责任主体定位决定了政府投资无需在政府投资项目中追求直接的财务收益，而是应当把有限的项目直接财务收益让渡给市场投资主体，以满足市场投资主体的投资回报要求，吸引其参与公共投资项目的建设。一方面，减轻政府的财政支出负担和压力，另一方面，充分发挥市场机制的作用。如果政府仍然坚持要分享项目的直接财务收益，必然形成与社会资本争利的格局，而社会资本因资本的逐利性必然要求有足额的投资回报，一旦因政府与之争利导致其利益诉求不能得到满足，资本的流动性将会导致社会资本尽快逃离以止损。如此以来，政府与社会资本的合作无法持续，政府撬动、引导社会资本投资的目标难以实现，政府承担的公共服务责任压力不断加大，公共需求不能更好更快得到满足。因此，政府投资不追求项目的直接财务收益，而是让利于社会资本，可以实现政府与社会资本的双赢，同时促进市场配置资源决定性作用的发挥。

　　政府投资项目的分类细化，是以公益性成分对应公共需求、经营性成分对应市场需求为基本原则，对政府投资项目构成中公益性、经营性成分进行划分，并在此基础上确定政府、市场主体在项目投资中各自的合理比重，实现财政预算资金与市场化资金的有机结合。

　　完全公益性的项目，项目没有直接的财务收益，政府承担全部的投资建设和管理责任。具有经营性的项目，在政府投资放弃财务收益的前提下，使用财务评价方法详细测算项目直接的财务收益能够满足多少社会资本的投资回报要求，进一步确定市场主体在项目投资中所占的比重。如果项目直接的财务收益水平同时能够满足财务盈利能力和债务清偿能力的要求，可考虑使用债务性资金，包括地方政府专项债券资金。

　　总之，在全面深化改革的大背景下，要发挥政府投资对社会投资的撬动、引导作用，就应当进一步明确政府投资公共属性的基本定位，放弃政府投资在公共投资项目中的财务收益权，将有限的财务收益让渡给市场投资主体，进而充分发挥市场配置资源的决定性作用。对政府投资项目进行分类细化的分析是必要的。

　　《中国投资》杂志创办自1985年，由国家发改委主管，国家发改委投资研究所、中国国际工程咨询有限公司主办，是我国投资领域唯一的中央级刊物，业界最早专注于投资领域趋势报道的核心期刊。创刊三十多年以来，杂志以全球视角看中国投资，涵盖宏观经济、行业分析和企业投资案例，同时以全球市场为坐标，聚焦特定国家、地区和重大国际趋势，目前已经成为世界各国政府官员、各类投资机构、专家学者、企业家以及记者媒体的专业对话平台。

　　《中国投资》杂志每期覆盖包括上市公司在内的200多家央企国企和10000多家中国民营企业、1000多家中央与地方政府决策部门和机构、1000多家行业协会和商会、300多家主要金融机构等，是了解宏观经济环境、行业趋势前景和企业投资案例的重要参考。

　　原标题：《【投融资研究与实务】以“分类细化”为导向优化政府投资项目管理｜中国投资》

　　本文为澎湃号作者或机构在澎湃新闻上传并发布，仅代表该作者或机构观点，不代表澎湃新闻的观点或立场，澎湃新闻仅提供信息发布平台。申请澎湃号请用电脑访问。